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Y una ciudad dual como Lima, ¿requiere un cambio de constitución?

En el mes de noviembre, propiamente el 8, se celebró el día mundial del urbanismo. Esta celebración tiene que comprometernos a generar cambios en nuestras ciudades.

Publicado: 2020-11-28

El urbanismo es una función pública. Al igual que toda función publica, tiene intrínseco el cumplimiento del sentido ético de justicia y equidad, es decir que el gobierno, a través de sus proyectos y planes urbanísticos, tiene la obligación de distribuir de manera equitativa los recursos de la ciudad entre todos sus habitantes. En el mismo sentido de la ética y la justicia, cada habitante o corporación de la ciudad solo debe acumular el resultado de su esfuerzo y no beneficiarse por los cambios en las ciudades, que se hacen con el dinero público. 

Las ciudades que ejercen la función pública del urbanismo han logrado avanzar en el acceso de sus poblaciones al derecho a una vivienda digna, a los servicios, a la centralidad, a la seguridad, a un transporte adecuado. Y este esfuerzo no es resultado de una liberalidad o dádiva estatal, sino que proviene del uso de instrumentos legales que recuperan para la ciudad el dinero que generan las propias acciones urbanas municipales ejecutadas ordinariamente –por ejemplo, otorgamientos de licencias de construcción, aprobación de habilitaciones urbanas, cambios de zonificación, cambios de uso, entre otros–. Estos instrumentos impiden que los recursos sean capturados por personas o corporaciones con grandes capitales especulativos, que se vuelven multimillonarios en ciudades en donde el urbanismo no se asume como una función pública.

Esta función pública, independientemente de ideas de izquierda o derecha, o de la matriz ideológica de los gobiernos, se lleva a cabo en muchos países desde hace varias décadas, con algunos matices y distintos nombres. En países como Gran Bretaña, Estados Unidos, España o Francia se usan varios mecanismos, entre ellos uno muy evidente –pero muy discutido por los intereses capitalistas de nuestras ciudades latinoamericanas–, que consiste en separar el derecho de propiedad del derecho de construcción.

Tal como ocurrió también en Colombia y Brasil, el derecho de construcción fue separado del derecho de propiedad y fue limitado sólo al área de terreno, es decir el dueño de un terreno solo puede construir un solo piso. En Sao Paulo, por ejemplo, en el año 2006 se estableció que el índice de edificabilidad en toda la ciudad era de un (1) piso, y que el derecho de construir más de uno era oneroso y no gratuito. La justificación de esta medida la señaló Fernando de Mello en una conferencia en Lima en junio de este año: “…la construcción de un área mayor a su terreno solo es posible porque el poder público promueve inversiones de estructuración del territorio...”, indicando, además, que en Salo Paulo el derecho de construir fue establecido como un bien público. Es decir, la regulación del derecho de construcción solo le corresponde al gobierno municipal y éste define si lo otorga de manera gratuita u onerosa.

Este instrumento que permite la captura de plusvalía que se generan del pago que deben hacer las empresas inmobiliarias, generó en Sao Paulo, entre el 2012 y el 2016, según señala de Mello, el 25% del presupuesto general de la ciudad: 1 billón 400 mil millones de dólares. El dinero producto de la plusvalía inmobiliaria permitió inversión pública en vivienda social, equipamientos, espacios públicos, áreas verdes, transporte público, ciclovías, y acciones de protección del patrimonio cultural y de conservación ambiental.

El uso de este instrumento, por supuesto, requirió cambios constitucionales, impulsados por organizaciones comunitarias y movilizaciones sociales que buscaban una reforma urbana. En 1991, Colombia cambió su constitución, en el 2001 lo hizo Brasil, instituyendo el famoso Estatuto de la Ciudad, y en el 2009 lo hizo Bolivia. En Ecuador, en un referéndum se anuló la Ley de Plusvalías. Esto es el contexto de gestiones fuertes que no temieron enfrentarse a los intereses especulativos y usureros de los capitales nacionales e internacionales. Aunque la aplicación de estos instrumentos legales en ninguno de los casos ha estado exenta de problemas, avances, retrocesos y demandas de inconstitucionalidad por parte de los dueños de grandes extensiones de tierras, empresarios y gremios del sector inmobiliario, marcan una distancia en términos de ejercicio de derechos con respecto de otras ciudades, como Lima, por ejemplo.

Lima es una ciudad sin urbanismo, no tiene plan urbano, y cuando lo ha tenido, no se ha cumplido. El gobierno municipal no dirige el desarrollo urbano de la ciudad, ni usa la ley para redistribuir de manera equitativa los recursos de la misma. En las zonas más precarias y pobres –como en los asentamientos de reciente formación ubicados en los cerros– está prácticamente ausente. Esta manera de “hacer ciudad” ha originado entre otras realidades lo que Manuel Castells llama la “ciudad dual”, social y económicamente polarizada, una megaciudad en la que coexisten zonas en que prevalecen la cultura del consumo y del hedonismo y otras que se mueven a partir de mecanismos de supervivencia. La lógica del mercado y la lógica de la necesidad como diría Pedro Abramo.

El mercado, que aún teniendo a favor la inacción –y en muchos casos la corrupción– cómplice de los gobiernos locales en los cambios de zonificación casi gratuitos, en los cambios de uso (que incluso privan a poblaciones de parques para instalar centros comerciales) no ha podido resolver el problema de vivienda. Esta “promesa incumplida” del capitalismo, exige que una parte importante de la población tenga como única forma de acceso al suelo la compra irregular a traficantes de terrenos, quedando expuestos a desalojos irregulares, cobros indebidos, abusos contra las mujeres y otras poblaciones vulnerables, etc. en zonas en donde no hay agua, pistas, policías, ni serenazgos que pueda resolver conflictos y que hacen cada vez de Lima una ciudad excluyente, violenta con los mas pobres e indiferente con los que más lo necesitan.

Esta Lima dual, ¿pensamos que no requiere cambio de constitución?


Arquitecta Yeny Fernandez


Escrito por

Proyecto Público

Asociación sin fines de lucro que diseña propuestas urbanas y arquitectónicas para mejorar la calidad de vida de poblaciones vulnerables


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